美国或本月推出千亿美元的基建计划能成吗？

2018年美国总统特朗普的头等大事是什么？近日美国各大媒体纷纷报道，在实现税改这一重大立法成就之后，特朗普将改善基础设施视为今年首要目标，并可能在1月推出基建计划。这将是一份怎样的蓝图？如果落地会给美国带来什么？

美国历史上不乏基建投资的“大手笔”。上世纪30年代大萧条时期，罗斯福为使经济重回复苏轨道，设立众多公共机构以支持基建投资发展，成功将失业率降低10%。上世纪50年代，艾森豪威尔的基建计划同样一炮打响，公共投资总规模一度突破GDP总值的7%，迄今未被超越。然而60年过去，美国基建的黄金时代早已翻篇，如今这些高龄设施几乎统统成为急需救治的“老病人”、有待翻新的“老古董”。

“唯一能修复我们国家基础设施的就是我——道路、桥梁、机场，”在2015年的一篇推文里，还没当上总统的特朗普以此番豪言表明自己振兴基建的雄心。顺便说一句，特朗普最喜欢的美国总统之一就是艾森豪威尔。2年后，特朗普圆了总统梦，接下来他能否再创艾森豪威尔奇迹，圆一个“基建梦”，值得拭目以待。

复旦大学美国研究中心副主任宋国友表示，特朗普当选总统后欲发力完善基建，出于三大背景。

一是美国的基建确实如他所言，“摇摇欲坠”、“像第三世界国家一样”。任何一个有为政府都需要做些事，改变这一滞后现状。前任总统奥巴马就曾在2015年签署了耗资3050亿、为期5年的基建法案。

二是基建的发展事关产业结构调整、提振就业等一揽子问题，优化基建条件将为其他工业的发展创造良好条件。

第三，发展基建是“美国优先”在全球层面的显示。特朗普的一次抱怨颇能说明问题，去年12月华盛顿发生列车脱轨事件之后，他说美国在中东花了7万亿，国内的基建却落后于人。这体现了他一以贯之的执政思维，即减少用于国外的资金，转而实现国内需求。

那么，美国的基础设施现状是否真的如特朗普说的那样“摇摇欲坠”，到了必须靠他拯救的地步？

来看一组数据。美国土木工程师学会（ASCE）2017年对美国基础设施的评级为D+。报告显示，美国很多基础设施都已步入“中老年”：

近四成的桥梁已使用超过50年；大坝的平均年龄在56岁；大部分输电线路和配电网络超过50年的使用期限。美国交通运输方面也承受巨大压力：机场方面，30个主要城市机场中有24个机场每周至少有一天超负荷运转。公路方面，据美国汽车协会估计，坑坑洼洼的道路每年给美国司机造成30亿美元的损失。有个段子叫“汽车跳，纽约到”，就是形容从肯尼迪机场驱车赴纽约一路上的颠簸不平。至于铁路，则连特朗普本人都觉得胸闷——去年2月，他曾对美国没有高铁感到遗憾：“你们到中国和日本看看，他们都有通达各地的高速列车”。

落后的基础设施给美国带来巨大损失和威胁。2014年密歇根州弗林特市“铅水危机”、去年加州一号公路断桥事故、奥罗维尔水坝险崩塌等事件都是惨痛的教训。美国土木工程师协会警告，美国基础设施修复需要上万亿美元。如果不对积病已久的基础设施采取行动，未来10年内由此引发的经济损失可能数倍于这一数字。

由此看来，在严峻的现实面前，特朗普真该“撸起袖子干”了。

但他的基建计划究竟是何面目，眼下还很模糊。通过官方和媒体释放出的消息，这个10年规划的大致轮廓是，联邦政府投入2000亿美元，以此撬动地方和企业8000亿美元资金，改造老旧的公路，桥梁，机场及其他资产。特朗普的基础设施政策顾问格里宾将这项宏伟目标描述为一项“激励计划”（incentive program）。

彭博社称，联邦政府的资金将分为4个领域：拨给州和地方的补助（倾向于拨给那些能自募资金的州和地方），乡村地区拨款，联邦贷款计划，以及能带来巨大变革的工程，例如特斯拉公司计划支持建造的高速列车。

声称已看过基建计划草案细节的美国布鲁金斯学会都市政策项目研究员阿迪尔·托默称，该计划类似“新起点”（New Starts）项目和“运输投资带动经济复苏”（TIGER）项目，目的都是为地方政府牵头的交通运输项目提供资金支持。但与上述两项计划相比，特朗普的基建计划要求地方政府承担的资金比例更高。

宋国友指出，特朗普基建方案的核心在于动员地方和私有投资者的意愿，让他们有可见的盈利前景和预期回报，心甘情愿将钱投入项目。由于联邦政府能否掏得出2000亿美元还需要预算审核、国会批准等一系列程序，因此特朗普现在能做的，是先打一些政策牌，例如对美国基础设施放松管制和实行私有化、缩短和改善审批流程等，以吸引私人投资者加盟。

什么是特朗普基建计划落地最大的拦路虎？

最大的问题是资金如何到位。从联邦层面看，未来10年美国将减免税收大约1.4万亿美元，在如此形势下要拿出2000亿真金白银还真不是小数目。一些分析人士已经诟病，特朗普口口声声要搞基建，但2018年的财政预算草案中却“抹去”了对关键基建的投入：负责大部分运河工程作业的美国陆军工程兵团的开支被削减50%；交通运输部被“剥夺”24亿美元可自由支配预算；未来10年内政府对公路信托基金的定期注资也将减少950亿美元等等。如此自相矛盾，私营机构如何信服政府是想“动真格”搞基建？

再从地方层面看，首先，它们的财政压力并未缓解。去年美国近一半州存在预算缺口，日益增加的基建需求已成为困扰地方财政的主要原因。其次，联邦政府的基建补助更像是一场招标，很可能只对“最高竞价者”奏效。换言之，有足够预算的地方政府将享受更多支持；相反地，那些本就预算不足的州和市（底特律、克利夫兰等）只能凭一己之力维持基建开支。由此看来，各地对联邦基建计划的响应程度是否会参差不齐，执行力度是否会打折扣，都存在疑问。

《华盛顿邮报》认为，为了募集钱款，州一级可能会提高燃油税，就像新泽西州、加州、田纳西州在过去一年做的那样。对大城市来说，出路可能是提高消费税，例如洛杉矶和西雅图等。还有其他地区则通过收取拥堵费充实钱袋子。

最后，在私营企业层面，虽然它们不差钱，但一方面它们可能出于收益率考虑不愿投钱，另一方面急于收回成本的企业可能更多聚焦大城市的重点项目，而不愿投资小城市和乡村的基建设施，这不利于基建的整体改善。此外，在印第安纳州发生的一些案例带来另一个教训：如果在一开始没有认真谈判合同，那么公私合作关系可能让政府背上沉重的债务负担。

比经济因素更复杂的是政治博弈。

美国政治体制和中国截然不同，中国可以集全国之力进行重点工程建设，但在美国从项目审批到落地的进程往往历经很长时间。从财政拨款到环境审查，拖个4年算是正常，拖个10年毫不稀奇，还有不少项目拖着拖着就没了，比如2010年西海岸码头的扩建项目。

激烈的党争让本就耗费时日的政策落地变得更为艰难。《新闻周刊》写道，基建法案如果要最终通过，需要参议院60票通过，但目前共和党人仅占51席，民主党拥有49席。

民主党对基建计划存在几点质疑：一是认为让地方承担主要经费不可取，他们抨击特朗普提出的公私合作模式是对企业的“馈赠”，只会带来更多的基础设施收费；二是认为法案在拟定过程中将民主党人的意见排除在外；三是巨额经费势必将涉及联邦政府支出，如果因此削减或占用了其他社会福利等方面经费，民主党将不予支持。

围绕环境审查相关法案的博弈是两党争论的另一战场。2017年8月，特朗普颁布行政令，要求联邦机构缩短基础设施项目环境影响的评估时间，以加快基础设施建设速度。民主党人对此表示担忧，认为简化建筑许可程序将导致环境保护受到忽视。

另一方面，无论是各地方政府选任官员，还是有权给地方分配财政资源的国会议员，都面临日益严峻的改选压力。这种情况下，相比耗费时间且未必“显眼”的老旧基础设施修复项目，一些官员更倾向于投资新项目，以突显自己的“政绩”。

有分析指出，两党在基建计划的政治博弈，与美国上世纪70年代的情况如出一辙。那时，美国实施所谓“新联邦主义”或“合作联邦主义”，联邦政府把财政资源转移给地方政府，由地方进行基础设施建设，但通常会附加“政策诱导”。比如民主党联邦政府可能会以执行饮酒最低年龄限制、全民医改、控枪等政策为条件，促使各州政府为接受联邦财政资源而执行政策，但共和党州政府势必用脚投票，扯皮到最后吃亏的终究是老百姓。

如今，在特朗普成功实现税改之后，民主党人恐怕不会那么容易在基建计划问题上妥协，白白送给特朗普又一场胜利。

特朗普基建计划如果最终落地，将带来哪些影响？

对美国国内来说，一种观点认为这将给美国经济带来曙光。研究报告显示，如果基建投入合理恰当，美国GDP增速可以提升1.4个百分点，带来数以万计的就业岗位，同时还将改善繁冗、重复的政府审批流程。

除了经济上显而易见的收益预期外，推动基建投资对于特朗普的政绩前途也有帮助，他可以借此把白宫和国会从无聊的政治口水战中拯救出来。合理的基建投资计划将是黏合“驴象分歧”的最佳政治胶水，因为它在修补美国形象方面占据天然的道义制高点。

另一种观点认为，特朗普的基建计划可能是一个陷阱，并不一定能带来实际的就业岗位增加。根据计划，联邦政府是为投资者提供资助，而不是直接向各地的基建项目提供资助，也没有规定承包商必须雇佣更多工人或者延长施工时间。还有专家认为，基建计划中民营资本的加入虽然可以减少联邦支出，但这笔钱最终会通过上调燃油税等形式分摊到纳税人和司机头上，缩紧普通美国人的钱包。

更重要的是，大规模基础设施建设既需要资金支持，更需要政策延续性。这恰恰是美国最缺的东西——特朗普一直在颠覆奥巴马时代的政治遗产，而他自己的立法成果是否会遭受同样的厄运，恐怕是个大问题。

对世界而言，中国现代国际关系研究院世界经济研究所所长陈凤英对解放日报·上观新闻记者表示，全球看到中国的“一带一路”倡议和美国千亿美元的基建计划后，会对2018年有积极的预期，从而拉动大宗商品价格、国际贸易和上游投资，带来更多就业机会。随着物流成本降低，美国的投资环境将进一步改善，带来更多制造业回流。

对比中国的基础设施升级换代，陈凤英认为美国更可能着眼于城市以及城际基建的局部更新，在改善生活环境和投资环境上下功夫。由于中国用于基建的钢铁被美国挡在门外，因此中国投资者的机会在于，到美国当地设厂建厂，或者通过招投标参与地方基建建设。

宋国友认为，从短期看，美国的基建计划可能成为中美合作的机会，但随着美国包括基建计划在内的承诺纷纷兑现，从长期看美国的经济竞争力会增强，进而影响到中国的发展。

有分析指出，中美基建合作一直存在较大想象空间。但中企的参与机会有多大却受到很多不确定性的影响，首当其冲的是特朗普去年4月18日签署的“买美国货、雇美国人”行政令。该行政令要求进一步收紧政府采购政策，让政府采购更多美国“国产货”，并改革目前签证政策，让美国人获得更多工作机会。

因基建项目大都享受政府财政支持，“买美国货”的相关法律将大大限制中企参与美国基建的机会。此外，目前来看中国投资者参与PPP项目的投资回报难以保障。在美国十多个州PPP项目还是不合法的，这些年美国推出的PPP项目也并非没有失败先例，如果投资者在不熟悉市场的情况下贸然进入，不排除遭遇重大损失的可能。